«Двойное гражданство» Лысьвы
Пятый год Лысьва живёт по правилам, введенным реформой местного самоуправления. А люди до сих пор не могут понять, для чего надо было рушить устоявшийся административный уклад и создавать новые территориальные образования, окрестив их ненавистным для россиянина словом «поселения». Не могут принять и того, что «двойное гражданство» Лысьвы, которое она получила, образовав городское поселение в составе района, повлекло небывалый рост числа управленцев и полную неразбериху в их иерархии. Можно ли что-то изменить? Можно: была бы воля властей и людей.
Цель, поставленная реформой местного самоуправления - приблизить власть к народу и обеспечить её доступность, - практически не достигнута. Чтобы получить ответ на свой вопрос, человеку приходится тратить немало времени, чтобы понять, к компетенции какого чиновника относится его проблема. Да и денег на содержание управленцев с каждым годом уходит всё больше. Однако тем, что произошло в административно-территориальном устройстве Лысьвы, недовольны не только «низы». Многослойная система управления территорией не устраивает и лысьвенские «верхи». Проработка проблемы уже началась. Об этом наш разговор с главой района Александром ГОНЧАРОВЫМ.
Закон провоцирует «войны»
- Александр Леонидович, закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» был принят в 2003 году. Сложная муниципальная реформа не только кардинально изменила систему административного и управленческого устройства территорий, но и, не будем скрывать, вызвала массу нареканий у населения. И хотя за это время в закон внесено немало изменений, он по-прежнему создаёт почву для возникновения противоречий на местах. В некоторых городах развязываются нешуточные «войны» между районными и поселенческими структурами управления за главенство на территории. Это вызывает у людей раздражение и недоверие к власти. К сожалению, такие настроения есть и среди лысьвенцев. Может быть, в своё время, когда в Лысьве решалось, какой вариант административного устройства для неё избрать, у нас допустили ошибку, образовав район, в состав которого вошло городское поселение?
- На тот период, когда в Лысьве принималось решение о статусе её территорий, в том числе и сельских, это был наиболее оптимальный вариант. Во всяком случае, нашему району, пожалуй, единственному в Пермском крае удалось избежать той раздробленности, которая возникла в других районах. У нас вместе с городским поселением было образовано четыре муниципальных образования. В Чусовском районе, например, создали более десятка сельских поселений. То есть, по сути, там оставили всё по-старому: поселения сформировали на базе территорий бывших сельсоветов. А это, как вы понимаете, влечёт за собой огромные финансовые затраты, и в первую очередь на содержание административных аппаратов. Сейчас во многих районах предпринимаются попытки объединить несколько малочисленных поселений в одно муниципальное образование. Всё это проходит довольно сложно.
Понятно, что в тот период вся эта работа проводилась в тесном взаимодействии с краевыми специалистами и отыскивался наиболее оптимальный вариант административно-территориального устройства нашей территории.
Но если говорить о Лысьве, то с позиции настоящего времени, когда появился опыт жизни в условиях нескольких самостоятельных территорий и набиты «шишки» в вопросах разграничения полномочий между районным и городским муниципалитетами, мы вынуждены признать: это принесло Лысьве не только управленческие противоречия и огромные затраты на содержание чиновников, но и недовольство людей. Они так и не смогли разобраться, кто из администраторов наделён полномочиями решить ту или иную проблему. Меня, например, как только не называют: и мэром города, и главой администрации, и главой города. И было бы глупо сетовать, что в умах людей царит неразбериха, ведь причина этого не в них. Корень проблемы лежит в системе административно-территориального устройства района, где львиную часть населения составляют жители города.
- Да, большинство из них продолжают считать: за всё, что происходит в городе, отвечают Гончаров и его службы. За тротуары, за освещение, за бродячих собак и т.д. И горожане всё чаще выражают недовольство тем, что в Лысьве теперь, выражаясь их языком, «две власти».
- Закон о реформе местного самоуправления действительно создаёт почву для противоречий между властными структурами на местах. В соответствии с законом в городском поселении избирается глава и назначается сити-менеджер. Причём глава поселения, являясь председателем Думы, не обладает исполнительно-распорядительными функциями. Ими наделён глава администрации поселения, назначенный по конкурсу Думой городского поселения. Это сити-менеджер, исполнительные действия которого определяются решениями Думы. Казалось бы, всё разграничено до запятой. Однако жизнь подкидывает такие ситуации, когда противоречия возникают, что называется, «на пустом месте». Начинается выяснение отношений на тему, кто должен решать ту или иную городскую проблему.
Два хозяина - как два медведя?
- Когда закон о местном самоуправлении вводился в действие, большинство специалистов предупреждали: конфликты между уровнями власти на местах неизбежны. Появление самостоятельных муниципальных образований, особенно в больших городах, приведёт к противостоянию районных и городских административных структур. Одни отвечают за всё, что происходит в районе, другие - за то, как живётся городскому поселению. А поскольку город - главная доминанта на территории района, вполне естественно, что руководители, работающие в его властных органах, стремятся, чтобы у них были все рычаги управления, в том числе и финансовые. Конфликт интересов априори неминуем. Надо отдать должное нашим районной и городской администрации, им удаётся жить в мире. И всё-таки противоречия возникают, не так ли?
- Возникают. Я, например, не могу принять позиции, которую администрация городского поселения занимает в отношении социальной составляющей жизни горожан. Это основа деятельности любых властных структур. Если мы действительно стремимся к тому, чтобы власть была для народа, то, я глубоко убеждён, открещиваться от этих проблем не имеет права никто из тех, кто наделён властными полномочиями. Меня никто не переубедит в том, что при решении какой бы то ни было проблемы надо исходить только из экономических принципов. И если уж говорить об экономике, то она всегда предполагает результат, нацеленный на эффективность. Если ты достигаешь какой-то эффективности, это не остаётся незамеченным. У нас же происходит с точностью до наоборот. Чиновничий аппарат растёт, средства на его содержание уходят огромные, и, к сожалению, мало кого заботит, становится ли от этого лучше людям. А ведь все мы поставлены сюда работать именно для людей.
- То есть, два хозяина на одной территории, как два медведя в одной берлоге, жить не могут?
- К сожалению, практика показывает: если и могут, то с большим трудом. В Пермском крае немало примеров, когда назначенный представительным органом сити-менеджер городского поселения начинал проводить самостоятельную политику, причём крайне амбициозную и бескомпромиссную по отношению к районному уровню власти. Во многих муниципальных образованиях пошли на то, чтобы изменить уставы и исключить должности сити-менеджеров, наделив исполнительно-распорядительными функциями глав поселений. Хотя я не думаю, что и эта конструкция идеальна для таких городов, как Лысьва.
- Вы полагаете, противоречия между районными и поселенческими властными органами неизбежны даже тогда, когда сюда приходят единомышленники, то есть люди одной команды? В этом-то случае, наверное, можно и компромиссы найти, и о приоритетах договориться?
- Убеждён: этого не получится. Закон о местном самоуправлении таков, что обязывает власти, в том числе и поселенческие, проводить самостоятельную управленческую политику. В городском поселении есть депутаты, глава, руководители исполнительных органов - все они отвечают за состояние дел на территории. А коли отвечают, тянут одеяло на себя. Это объективная ситуация, и никуда от неё не денешься. Беда в другом: в этом перетягивании «каната» не бывает победителей, ведь и район, и городское поселение - это одна территория с общими проблемами, в том числе и социальными. И хотя закон предполагает разделение полномочий, они всё-таки пересекаются и дублируются. И водораздел здесь провести невозможно. Хотя выход, конечно, есть: поселение может передать полномочия в район и не тратить лишние средства на увеличение аппарата своей администрации.
- Насколько мне известно, когда Лысьва пришла к варианту создания четырёх поселений, так и предполагалось: поселения, в том числе и городское, передадут полномочия районной администрации, которая будет заниматься всеми управленческими вопросами, избавив бюджет от необходимости содержать дополнительные штаты чиновников. Во всяком случае, почти два года Лысьва жила именно в этом режиме, без администрации городского поселения. Это, кстати сказать, тоже создавало трудности, однако средства в бюджете были сэкономлены немалые.
- И это было правильно. У нас вертикаль управления в стране устроена так, что краевые власти работают напрямую с районами и городскими округами и бюджетные потоки - дотации, трансферты, субсидии и т.д. - тоже идут только через их бюджеты. Губернатор, будь у него не 24, а 48 часов в стуки, не сможет взаимодействовать со всеми главами поселений! Он взаимодействует с главами районов и округов.
Путь неверен? Ищи другой
- Разговоры о преобразовании Лысьвенского района в городской округ возникли не так давно. Говорят, это ваша идея?
- На семинаре руководителей территорий, а они организуются для нас довольно часто, один из специалистов муниципального права сказал: «Чтобы объединиться, надо разъединиться». Понять, что такое самостоятельные муниципальные образования и как живется территориям в этом состоянии, можно было, получив этот опыт. Мы его получили. К сожалению, он негативен. Мы в этом убедились. Любой здравомыслящий человек, поняв, что избрал не тот путь, задается вопросом: шагать дальше или изменить направление? Вот и мы с коллегами тоже поставили этот вопрос: оставить прежнюю конструкцию административно-территориального устройства города и района или модернизировать её, сделав более удобной и экономичной? Изучили опыт территорий, в которых изначально были образованы городские округа, очень тщательно проанализировали появившиеся примеры преобразования районов в городские округа и пришли к выводу: надо действовать! Лысьвенский район может стать городским округом, и его создание избавит Лысьву от многих ненужных и надуманных проблем.
- Городской округ предполагает один, городской, орган административного управления на весь район и один избранный в районе представительный орган, то есть городскую Думу. По сути, это примерно та же конструкция властных структур, что была до преобразований, продиктованных реформой. А как же сельские поселения? Там ведь люди только начали понимать, что такое самостоятельность и самоуправление, и уже начали заботиться о том, чтобы в поселенческие бюджеты поступило больше доходов!
- Структура управления в городском округе действительно схожа с той, что была в Лысьве до 2006 года. Изучение этого вопроса уже началось. Проходят консультации со специалистами, встречи с представителями сельских поселений. Вы правы, там действительно научились считать деньги и зарабатывать их.
Безусловно, бюджеты всех поселений убыточны, все они получают дотации из районного бюджета. Но важно, что там взялись за разработку комплексных и целевых программ развития, а это уже совсем иной уровень управления, чем тот, который был раньше.
Если бы закон позволял сельским территориям в рамках городского округа иметь собственные бюджеты, это можно было бы развивать и дальше. Однако я уверен: механизм, позволяющий сохранить наработанную систему бюджетных отношений между городом и селом, будет найден и сельские территории не утратят самостоятельности и заинтересованности в развитии и росте собственных доходов.
Что скажет «Марья Алексевна»?
- Александр Леонидович, судя по всему, населению нужно готовиться к новым переменам в управлении. Но ведь в подобных случаях именно люди должны сказать, нужен ли им этот очередной стресс? Будет ли проводиться референдум?
- Вообще-то изменение статуса территории - процесс очень сложный и длительный. Безусловно, основной вершитель таких перемен - не глава района, не депутаты, не краевые власти, а население. Поэтому всенародное голосование по этому вопросу будет проведено в обязательном порядке. Итоги голосования определят наши дальнейшие действия в этом направлении.
Нужно понимать: в одночасье такие серьёзные проблемы не решаются. Если следовать требованиям закона к процедуре изменения административно-территориального устройства района, на всё это уйдёт около двух лет. Не надо забывать: менять придётся всё - разрабатывать и вводить в действие устав городского округа, проводить выборы депутатов и главы округа, утверждать и создавать новую систему управления территорий. Нам предстоит провести огромное количество организационно-правовых мероприятий, в том числе выступить с законодательной инициативой к краевому Законодательному собранию, поскольку именно оно решает все вопросы, связанные с изменением административно-территориального устройства на местах.
- Заглядывать так далеко вперёд, вероятно, не имеет смысла. Однако горожанам и жителям села есть над чем задуматься: надо ли в очередной раз всё ломать и переделывать? У великого Грибоедова есть крылатая фраза: «Что станет говорить княгиня Марья Алексевна»? А вы, Александр Леонидович, не опасаетесь того, что скажет эта самая «Марья Алексевна?». Вам важно знать, как оценят эту неожиданную инициативу лысьвенцы?
- Очень важно. Прошу и горожан, и селян подумать об этом. Буду рад познакомиться со всеми мнениями и предложениями. Их можно направлять в администрацию района - в управление по связям с общественностью. Это очень важно, ведь настроения людей - основа всех наших действий.
